LA SIMPLIFICACIÓN LEGISLATIVA EN El ÁMBITO DEL DERECHO COMPARADO

Antonio A. Martino

Introducción

La variedad

Algunos casos particulares:

Argentina - Alemania - España - Perú - Italia

Introducción

La simplificación legislativa comienza a ser un tema de importancia en todo el mundo a partir de algunos hechos relevantes: 1. La idea de simplificación administrativa que recorrió muchos países del mundo a partir de los años 70. 2. La tendencia de este tipo que se verifica en otras ramas del derecho como sucediera inicialmente con el derecho fiscal. 3. El problema de la contaminación legislativa¹ producido y percibido en prácticamente todos los sistemas jurídicos occidentales y parte de los orientales. 4. La determinación de la Union Europea de establecer comisiones permanentes de simplificación legislativa a partir de los años 80. 5. Las soluciones que comenzaron a darse algunos parlamentos para mejorar la calidad de la ley y la política que en tal sentido ha desarrollado la OCDE a través del AIR a partir de los años 90. 6. El fermento que corre entre los estudiosos y los involucrados por razones de su función o de su trabajo para resolver la maraña legislativa que ahoga desde los sistemas supranacionales a las normativas locales. 6. El entusiasmo de los estudiosos y los funcionarios por resolver la maraña legislativa que, desde los sistemas supranacionales, ahoga las normativas locales.

El tema de siempre ha sido saber (obtener) el derecho vigente que es un subconjunto mucho menor al del derecho creado, pues es éste menos el derecho abrogado o derogado explícita o implícitamente.) De allí que el principio de la simplificación seria hacer (construir) un inventario de las leyes en vigor. Pero es una tarea mucho mayor de lo que parece al enunciarla. nobis in legibum magis simplicitas quum diffícúltas placet... simplicitas legum amica.

No obstante la diversidad cultural, los conceptos sobre la simplificación legislativa son, en general, razonablemente aceptados en torno a la definición del glosario de la Union Europea “La simplificación legislativa se propone aligerar los instrumentos legislativos mediante la rigurosa aplicación de los principios de necesidad y proporcionalidad, objetivo al que contribuyen de manera especial la refundición, la codificación y la consolidación de los textos legislativos.”

Obviamente la simplificación legislativa está ligada a dos de los instrumentos más conocidos para obtenerla que son la refundición, la codificación y su correspondiente (la) consolidación (de los textos legislativos). La refundición es la versión española de lo que en otros países se conoce como texto único “La refundición de los textos legislativos es la aprobación de un nuevo acto jurídico que, con ocasión de una nueva modificación introducida en un acto básico, al incorporar dicha modificación en el básico, lo deroga. Contrariamente a la codificación, conlleva modificaciones de fondo. También permite proporcionar una visión de conjunto de una materia legislativa. El nuevo acto jurídico se publica en el Diario Oficial”² En verdad la nocion de refundición viene de la Union Europea donde mientras se está por modificar una regla en particular de un texto normativo otras partes han sufrido cambios y es conveniente que aparezcan ambas contemporáneamente.

“La codificación constitutiva u oficial corresponde a la aprobación de un nuevo acto jurídico, publicado en el Diario Oficial (serie L), que integra y deroga los actos que son objeto de la codificación (acto/s básico/s + actos de modificación) sin cambiar la sustancia de los mismos. La codificación puede ser:

• Vertical: el nuevo acto jurídico integra en uno solo el básico y aquellos que lo modifican.

• Horizontal: el nuevo acto jurídico integra en uno solo varios actos básicos paralelos, pero relativos a una misma materia, así como sus modificaciones. “³

“Texto único” es una denominación de uso común en Italia, pero no utilizada en nuestro país. En Francia se usa un solo término, la palabra “code” para indicar ya sea lo que nosotros denominamos Código cuanto para designar lo que los italianos llaman testo único. En cambio es común el uso de la denominación “codificación” en castellano y “codification” en francés, para identificar el proceso de formación de un “Código” o “Code”..

En el Derecho Inglés las palabras “Codification” y la palabra “Consolidation” poseen significados netamente diferenciados. Codification, de raro uso, es más de carácter general, e implicaría una reforma sustancial del derecho que comprende tanto el common law como el derecho consuetudinario . El término Consolidation en cambio, se refiere y aplica solo al statute law, al derecho legislativo y consistiría en la recopilación, coordinación y sistematización formal de las leyes vigentes sin efectuarles modificaciones sustanciales.⁴

Donde hay verdadera disputa entre la visión clásica y la nueva del glosario europeo es con respecto de la consolidación.

En la literatura angloamericana y en gran parte de la (literatura) latinoamericana, la expresión consolidación apunta a una cirugía mayor en la legislación que consiste en revisar todas las leyes para descubrir cuáles son obsoletas, cuales tienen su objeto cumplido, cuales no son leyes en el sentido de generales y cuales están expresa y tácitamente derogadas por normas posteriores. Este tipo de actividad requiere una actividad extraordinaria y generalmente está garantizada por una cantidad de reglas que los estudiosos enuncian para que mejore la calidad legislativa en el futuro pero que se hace indispensable para seguir criterios uniformes en la consolidación y reciben el nombre de Manuales.

La consolidación puede ser hecha por el Estado o por un particular. Lo importante es saber si al final de la labor de depuración de la paja del trigo, las leyes efectivamente vigentes, que son un número ínfimo con respecto a las creadas, van a ser adoptadas como criterio de “legislación en vigor” por la autoridad normativa correspondiente: parlamento supranacional, congreso nacional, legislatura regional o provincial u autoridad municipal. Si no tiene el imprimatur político de una decisión autoritativa legislativa, es un mero trabajo científico, que puede ser usado y citado, pero carece de la fuerza imperativa para ser la legislación en vigor.

Vale decir que la consolidación en esta tradición de pensamiento comprende varias acciones: la principal es dar sistematicidad al cuerpo legislativo sin cambiar las normas; la segunda es dar claridad a las expresiones lingüísticas corrigiendo errores del pasado, la tercera y mas importante es eliminar todas aquellas leyes o partes de leyes que quedaron obsoletas, con tiempo cumplido, con objeto cumplido o derogadas en forma explicita o implícita por leyes posteriores.

En la terminología de la Union Europea “La consolidación de los textos legislativos corresponde a una simplificación puramente declaratoria y oficiosa de actos jurídicos. La inclusión de las distintas modificaciones en el acto básico no supone la aprobación de un nuevo acto. Se trata sencillamente de una clarificación que la Comisión lleva a cabo. El texto resultante no produce efectos jurídicos y puede publicarse, en su caso, en el Diario Oficial (serie C), sin vistos ni considerandos.”⁵

Aclarados los puntos terminológicos es necesario agregar que también en la Union Europea sus integrantes se plantean con empeño la tarea de simplificar en el sentido que nosotros atribuimos a consolidar.

Asi por ejemplo El 5 de junio de 2002, la Comisión publicó el plan de acción «legislar mejor» y se comprometió a «legislar menos pero mejor». El Consejo de Ministros está actualmente instaurando un nuevo Grupo de Trabajo encargado de aplicar este plan de acción.

En paralelo a esta iniciativa, la Convención sobre el futuro de la Unión Europea sobre la reforma institucional, establecida a raíz de la declaración de Laeken, dispone de un grupo de trabajo dedicado a la «simplificación de los instrumentos y procedimientos». Estos miembros ya atrajeron la atención de la Convención sobre la necesidad de intensificar los esfuerzos para refundir y codificar el Derecho comunitario y sobre la necesidad de mejorar la redacción de la legislación, en cuanto a la claridad del lenguaje y la coherencia con la legislación ya existente.

El tema es sumamente complejo y amplio, queremos dar un breve panorama comparado tratando algunos casos que conocemos bien sin pretensiones de completitud sino solo como un primer ensayo para agregar otros sobre esta rica problemática.

La variedad

Varios autores se han ocupado del tema hasta realizar una bibliografía sumamente extensa que por razones de espacio reenvío a una publicación anterior⁶. Asimismo varios países han afrontado los temas de la simplificación legislativa con criterios diferentes. En general puede decirse que los países de comon law se han dedicado particularmente al análisis del lenguaje de las leyes y existen verdaderos tratados aplicativos al respecto, por ejemplo la legislación del Estado de Tasmania en Nueva Zelandia. En muchos Estados de los Estados Unidos se utiliza un procedimiento automático para el calculo de legibilidad de las leyes basado en una formula para el ingles inventada por Flech y que consiste en un conteo de las frases en un periodo y las palabras en cada frase. Por lo general sirve para analizar textos ya escritos pero no para ser utilizada antes pues se ha demostrado que los legisladores en ese caso usan perfectamente las reglas para obtener un buen resultado de la formula de Flech dejando tan oscura la comprensión como si no hubiese sido usada.⁷ Un caso especial lo constituye Canadá, donde los legisladores tienen una prohibición explícita de redactar personalmente los proyectos de leyes cuando impliquen algún gasto para el erario público. Deben pasar por una comisión de redactores compuesta por 15 anglófonos y 15 francófonos al fin que ellos redacten el proyecto y en las dos lenguas oficiales del país.⁸ En Italia se ha intentado una solución interesante para mejorar la calidad de la legislación creando una comisión que lleva ese nombre en la Cámara de Diputados y está formada por 10 diputados, 5 por la mayoría y 5 por la minoría.⁹ .

Obviamente la adopción por parte de la OCDE de un plan denominado Puma (Public Administration) dentro del cual existe un proyecto especial denominado AIR, (impacto de la reglamentación) ha variado bastante las cosas pues son ya 38 los países que lo adoptan. Nos vamos a referir a él específicamente al tratar el caso italiano pues constituye un capítulo importante en ese contexto. Va de suyo (dicho) que se trata de incorporar criterios de medición de las ciencias empíricas para conocer la eficiencia y el impacto de la regulación más propios de los economistas que de los juristas, que en esta parte poseen una cualidad de apego a la descripción de la realidad derivada de la normacion que - a veces – a los juristas nos falta.

Algunos casos particulares:

Argentinaha abordado el tema a partir de la ley 24967 dando pautas y criterios para realizar una verdadera consolidación legislativa, esto es en el sentido que la hemos caracterizado nosotros. La primera cosa importante que se hizo a través de la ley fue establecer que en Argentina hay solo 26 materias jurídicas. ¹⁰

Para realizar el Digesto Jurídico Argentino, así como lo quería la ley 24967 el Ministerio de Justicia llamo a licitación publica en la cual se presentaron diferentes grupos.

Un consorcio entre la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y las principales empresas de publicación de textos jurídicos (La Ley, Jurisprudencia Argentina y el Derecho) que ganaron la licitación para hacer el Digesto. Allí partió la aventura.

En agosto de 1999 comenzó la empresa dividida en dos partes: una relativa a la redacción de un Manual de Técnica Legislativa y otra, mucho mas grande encargada de revisar todos los textos normativos emanados a partir de la Constitución de 1853. Se trata de un verdadero trabajo de consolidación como dice el titulo de la ley 24967.

La primera parte coordinada por quien escribe contó con un grupo de juristas lingüistas, italianos, juristas documentalistas argentinos y juristas informáticos italianos y miembros del Instituto per la Documentazione Giuridica del Consejo Nacional de Investigaciones italiano, que dirigí entre 1983 y 1992.¹¹

La revisión de todas las leyes y decretos reglamentarios ha sido una obra mas fatigosa y realmente monumental hecha por personal especializado de juristas, lingüistas, informáticos, documentalistas que ha rondado la centena dirigidos todos por el Prof. Atilio Alterini (director general) y compuesta por los doctores Ramón Brenna (director técnico) , Daniel Altmark (coordinador ejecutivo) y Horacio Álvarez (Director Académico). Para que pudiera funcionar este enorme engranaje fue creada ad hoc una parte nueva del edificio de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires gracias a la audacia y al tesón de su entonces decano Dr. Andrés D’Alessio.

En estos siete años, es importante recordar que se sucedieron varios presidentes y ministros de Justicia y sin embargo, embestidas por la onda de la intranquilidad y el desequilibrio, es conveniente reconocer que todas las gestiones políticas han reconocido la importancia trascendental de la obra y mantuvieron inalterado su apoyo dándose cuenta que algunas empresas necesitan la larga mirada del estadista que supera las diarias peripecias del político.

El Manual se terminó y se entregó en el 2001, y está a disposición en las publicaciones sobre papel que hizo el Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires (en 9000 ejemplares)¹². Consta de 25 definiciones, 71 reglas y ejemplos de la legislación argentina sea para mostrar el modo correcto de legislar sea para mostrar el modo incorrecto. Tiene una check list , y los fundamentos teóricos de su redacción. El Manual ha sido ya utilizado por los juristas que han revisado las leyes y comienza a ser un estándar de legislación provincial y municipal.

El resto del importante trabajo de selección, comparación, eliminación de todos los textos obsoletos redundantes y su reordenación por grupos de expertos ha sido entregado en el mes de mayo por la Facultad de Derecho al Ministerio de Justicia y a la Comisión bicameral de 5 diputados y 5 senadores prevista por la ley institutora. Ahora le toca al Congreso decidir la adopción de esta extraordinaria reducción legislativa habiéndose separado la paja del trigo y adoptar el Manual de Técnica Legislativa para no volver a caer en los mismos errores en el futuro.

En toda esta labor se están siguiendo los principios y el procedimiento fijados por la ley 24967 concebido para “contar con un régimen de consolidación de las leyes nacionales vigentes y su reglamentación”¹³

Se revisaron las casi 27 mil leyes y 22 mil decretos, logrando reducirlos al cabo de 7 años de trabajo a 3.700 leyes y dos mil decretos, habiendo descartado las leyes expresamente abrogadas, las obsoletas, las formas de leyes pero no tales a los efectos jurídicos, las leyes a término, y finalmente todas aquellas leyes o partes de leyes abrogadas o derogadas en cuanto tácitamente abrogadas o derogadas.

En este momento la obra científica se haya en el Congreso donde una Comisión bicameral – como prevé la ley 24967 la esta examinando a los fines de determinar si realizar con su acto de imperium la nueva legislación simplificada de la República.

En Alemaniael Bundestag y el Bundesrat aprobaron por mayoría de dos tercios la más importante reforma de la Ley Fundamental de Bonn de 1949. El objetivo de la reforma es reducir el número de leyes que requieren el visto bueno de los Länder para agilizar los trabajos del Poder Legislativo y reordenar el reparto de competencias entre la Federación y los Länder. La decisión constitucional a favor del Estado federal fue tomada con la finalidad de contrarrestar el centralismo estatal. El orden constitucional de los Länder debe responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrático y social en el sentido de la Ley Fundamental. Esta revisión del federalismo, corrigiendo los defectos acumulados durante más de cincuenta años, ha sido posible por el consenso de los partidos que integran la Grosse Koalition (CDU/CSU-SPD).

El Estado federal se encontraba bloqueado por el continuo veto del Bundesrat (órgano constitucional de la Federación y no de los länder). A pesar de las reformas constitucionales para reforzar los poderes del Estado, el poder de veto del Bundesrat alcanzó el 60 por ciento de la legislación federal hasta llegar al absoluto bloqueo de los últimos gobiernos de los cancilleres Kohl y Schröder. Como las elecciones de los länder se van produciendo en años diferentes, a lo largo de una legislatura del Bundestag, los cambios de mayoría que se originan en los Parlamentos de los länder alteran la composición del Bundesrat y condicionan la actividad legislativa de la mayoría que tenga el Gobierno Federal. Los votos se emiten de forma uniforme en el Bundesrat, es decir, conjunta, y no tienen independencia al votar los miembros del Bundesrat porque deben seguir las instrucciones de los respectivos Gobiernos de los länder.

La coalición de los dos partidos mayores , liderada por la canciller Merkel, ha sido capaz de realizar esta importante reforma constitucional que fortalece al Estado federal. Los Gobiernos de los länder han cedido la posibilidad de vetar las propuestas legislativas por mayores competencias en ámbitos como el medio ambiente, educación o régimen de funcionarios en cuanto a la contratación y remuneración. Especialmente criticada ha sido la cesión de la competencia de educación en lugar de haber mantenido un sistema uniforme para toda Alemania. Por otra parte, Los Verdes temen que el medio ambiente, icono de la política social alemana, quede relegado a un segundo plano.

Las numerosas reformas constitucionales se han realizado siempre sin poner en peligro la unidad del Estado que está garantizada con la Ewigkeitsgarantie. No se permite ninguna modificación constitucional que afecte a la organización de la Federación en los länder, al principio de participación de los mismos en la legislación, a la protección de la dignidad humana o a la propia estructura del Estado (arts. 1, 20 y 79 LF). El Bundestreue o principio de lealtad federal ha inspirado siempre a los partidos políticos en las reformas constitucionales. Por otra parte, la Ley Fundamental establece que son inconstitucionales los partidos políticos que tiendan a desvirtuar o eliminar el régimen fundamental de libertad y democracia o pongan en peligro la existencia de la República Federal de Alemania (art. 21 LF). El Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales dos partidos políticos radicales en los años cincuenta (SRP en 1951, BVerfGE 2,1 ff y KPD en 1956, BVerfGE 5, 85 ff). El partido próximo al nazismo NPD plantea en la actualidad serios problemas de constitucionalidad.

En España la Constitución debe reformarse para adecuarse a las nuevas realidades y desarrollarse en toda su extensión. Sólo se ha modificado en una ocasión para adecuarse a las exigencias del Derecho Comunitario (art. 13.2 CE). Además, en la historia del constitucionalismo español las Constituciones no se han reformado sino que han sido sustituidas por otras de corte distinto a la anterior (Constituciones de 1812, 1834, 1837, 1845, 1869, 1876, 1931, 1978). Si, como en el caso alemán, es capaz de integrar la adecuación a las nuevas realidades con el mantenimiento de lo esencial, sin poner en peligro la unidad y estructura del Estado y la protección de la dignidad humana, el sistema permitiría la reducción de las normas actualmente en vigor para ponerse a tono con los sistemas que en tal sentido van avanzando en el mundo. La próxima reforma de la Constitución, que se pide insistentemente debería hacer referencia a la construcción europea y a las de Hispanoamérica tratar el modelo territorial con una mención expresa a las comunidades autónomas (por orden alfabético como en Alemania, por orden geográfico -de norte a sur- como Italia, o por orden cronológico en cuanto a su constitución en comunidades autónomas como Suiza), lograr un equilibrio competencial entre el Estado y comunidades autónomas, alcanzándose la máxima descentralización posible y lograr el modo de reducir tanto las leyes nacionales como las autónomas. Inclusive, independientemente de la reforma constitucional se podría adoptar un sistema muy parecido al argentino para enfrentar un verdadero digesto que descongestione la contaminación legislativa española.

En Peru La Cámara de Diputados también anuncia una Comisión de simplificación legislativa pero es difícil encontrar documentación.

1. Se tiene constancia del trabajo realizado entre 1988 y 1989 donde se da cuenta de una cantidad de actividades realmente encomiables

2. La Comisión de Simplificación Legislativa y Reglamento del Congreso se instala el 6 de agosto de 1998, y durante la primera legislatura 1998-1999 se han llevado a cabo un total de 15 sesiones ordinarias.

Se ha desarrollado un trabajo de permanente atención a la tarea de sistematización , comprometiendo no sólo la localización y análisis de las

leyes, sino también de las diferentes normas que tienen este mismo rango.

Esta tarea apunta a la progresiva identificación de las normas derogadas

expresamente, así como de aquellas otras de incierta vigencia que ya hayan abandonado el contexto actual debido a su efímero carácter particular o a su evidente obsolescencia.

Los objetivos obtenidos en la labor de sistematización podemos resumirlos en lo siguiente:

1. Se ha efectuado el control de calidad de todos los títulos de las normas contenidas en los anuarios y la revisión del texto de la norma, es decir se ha comparado si dichos texto e imágenes coinciden con el texto original de la ley.

2. Desde el 11 de noviembre de 1998 se volvió a publicar en Internet el Sistema de Archivo Digital de la Legislación del Perú, el mismo que se encuentra al servicio de los usuarios nacionales y extranjeros.

3. Se han incorporado la totalidad de las fechas de dación, promulgación y publicación, correspondientes, de todas las leyes del Perú.

1. Se está llevando a cabo la identificación del estado de las normas, entre si a fin de determinar las vigentes, derogadas y caducas. Se han analizado los siguientes períodos:

Desde el año 1904 a 1924: Ley Nº 1 a Nº 5167

Desde el año 1955 a 1957: Ley Nº 12385 a la Nº 13000

Total de normas identificadas 6,061 que se refieren a los siguientes asuntos:

1. Indulto y Amnistía

2. As(c)ensos Militares y Policías

3. Dispensa de Practica a Bachilleres

4. Montepíos

5. Permisos

6. Nombramientos de vocales de la Corte Suprema, Fiscales Supremos y Obispos

7. Aspectos de Demarcación Territorial

E) La expansión del Sistema Archivo Digital de la Legislación Peruana, para el empleo de las Comisiones y oficinas administrativas del Palacio Legislativo, Complejo y Oficinas de Azángaro y Reyser, a través de la instalación de los programas de soporte como el Acrobat Reader, Internet Explorer 5.0 y Módulo de Consulta rápida.

1. Se ha solicitado la Inscripción y registro ante INDECOPI, del Sistema de Archivo Digital de Leyes del Perú, a nombre del Congreso de la República. Dicho trámite está a cargo de Oficialía Mayor.

II. La atención de las iniciativas para el mejoramiento del Reglamento del Congreso han merecido un tratamiento prioritario que se explica en la necesidad de efectuar los ajustes necesarios para una permanente dinámica del trabajo legislativo y es así, que a través de los dictámenes de la Comisión se han introducido útiles modificaciones al Reglamento del Congreso, las mismas que han quedado finalmente incorporadas en el nuevo Texto Unico Ordenado. ¹⁴

 La situación en Italia es sumamente interesante por las iniciativas que se han tomado y le vamos a dedicar un amplio espacio . Si bien la cifra de leyes que alguna vez se barajó de 200 mil es ridícula, las probables 32 000 que tienen son muchas, entreveradas y con pasajes de una monarquía a una república con una dictadura de por medio. Cada país, cada cultura jurídica afronta el tema de la manera que mejor cree y los italianos le han dado el nombre de simplificación legislativa tomándolo de una primitiva ley de simplificación de los procedimientos administrativos que lleva el nombre de su proponente el senador Bassanini.

Se han dado ya dos leyes de simplificación. La primera fue la 229 del 2003 y la ultima n 246 del 2005 fue publicada en la Gazzetta Ufficiale poco después de la publicación de la ley de presupuesto para el 2006/7 que contiene un solo artículo y 612 incisos. ¿Por que? Porque la ley exige que además de la aprobación en general se vote articulo por artículo. De este modo con una sola votación se liquida toda la ley, dando, eso sí, un pésimo ejemplo de redacción legislativa. O sea que el mismo legislador da leyes para la simplificación porque sabe que es imprescindible pero no tiene empacho alguno en usar todas las mañas que conoce cuando le son útiles políticamente

La ley es bastante compleja pues en su primera parte se ocupa de un tema muy interesante pero que en Italia es muy desordenado: el AIR, es decir el impacto de la reglamentación. La OCDE ha lanzado un proyecto que se denomina Puma (Public Administration) y dentro del un sub proyecto sobre la calidad de la legislación medida con criterios de economía, esto es fijar objetivos, decir como se van a alcanzar y establecer la grilla dentro de la cual se va a desarrollar la medición de los parámetros que se establecen para saber que medir, como medirlo y como calcular la obtención de las finalidades propuestas. Es un tema de calidad de la legislación y ya 38 países lo han adoptado (el ultimo ha sido México) y lo están aplicando. Los logros que se obtienen en cada país son compartidos por los demás.

En Italia la adopción ha sido a través del artículo 5 de la ley 50 de 1999. Pero aun se encuentra en estado experimental a punto tal que las comisiones parlamentarias lo han utilizado solo dos veces en todos estos años. Lo importante del Air, cuya consigna es “conocer para deliberar” es introducir un criterio de conocimiento empírico en todas las formas de legislar desde el orden nacional hasta el más estrictamente local. De hecho es necesario reconocer que las Regiones¹⁵son aquellos entes que mayormente se han ocupado de la aplicación del mismo.

El art. 14 de la ley 246 es la última tentativa de dar actuación concreta a un instrumento del cual se discute desde hace años y que siempre ha tenido más un sentido demostrativo que aplicativo. El instrumento es sin duda valido, pero mientras que los países anglosajones tienen ya vieja experiencia de aplicación en Alemania y Francia hay todavía perplejidades sobre todo para la aplicación del calculo del impacto ex ante de la ley.

Este último esfuerzo del legislador italiano merece una atención particular dado que por primera vez se ha recurrido a una disciplina con vocación general y sobretodo de rango primario. En el futuro se verán los resultados.

En base al art 14, inciso c. numero 1 de la ley comentada el Air consiste “en la evaluación preventiva de los efectos de hipótesis y de intervención normativa que recaen sobre las actividades de los ciudadanos y de las empresas y sobre la organización y funcionamiento de las Administraciones publicas mediante las comparaciones mediante la comparación de opciones alternativas”.

El autor de esta nota es ampliamente favorable a la introducción del Air en los estudios previos contemporáneos y sucesivos de la creación legislativa y por esa razón se puede encontrar en el Manual del Digesto Argentino una check list.ⁱ Pero si se tiene en cuenta la definición recién reportada ha de notarse que no sea un buen ejemplo de “simplificación” es un corolario importante pero separado. Además hay un problema de costos: esta ley establece el AIR para todas las normas primarias y secundarias. En Alemania se ha revelado que una correcta Gesetzesfolgenabschätzung cuesta entre 30 y 300 mil euros. Por eso es razonable hacer una distinción entre norma y norma algunas lo justifican otras no. Italia ha seguido aquí el criterio del art 24 de al ley española n 50 de 1997 que prevé la aplicación del AIR a todas las normas emanadas del ejecutivo indiscriminadamente.

Por esa razón hubiese sido mejor separar ambas cosas. Pero volvamos al tema central de la simplificación.

Coordinando la actual ley con la anterior y los recorridos legislativos hasta el presente se pueden determinar una serie de fechas que para Italia serán determinantes.

1 Diciembre del 2007. Conclusión del esquema (completamiento) del NIR. Nir está por “norma in rete” y es la respuesta técnica italiana a la pluralidad de bancos jurídicos en la península: 64 al momento del nacimiento del NIR que se propone como único portal jurídico italiano. En verdad se trata de un meta sistema de bancos de datos, ya que no elimina estos pero permite consultarlos con un único sistema de búsqueda. Además nir está sustentado en una elección de un software de marca de los textos que permite una gran

Clasificación y una recuperación en base a criterios más bien laxos como los que pueden aparecer en una clasificación. El sistema de software se llama XML y está basado en definiciones de tipos de documentos (la Data Type Definition)¹⁶

En realidad se trata de la activación del art. 107 de la ley 388 del 2000, la ley del presupuesto del 2001 que instituyó en la Presidencia del Consejo de Ministros un fondo destinado a la financiación de iniciativas de promoción de la informatización y la clasificación de la normativa vigente al fin de facilitar la búsqueda y la consultación gratuita por parte de los ciudadanos , y además proveer instrumentos para la actividad de reordenación legislativa para lo cual ha destinado 5 mil millones de las viejas liras, es decir una suma equivalente a 2.700 millones de euros.

2. Diciembre 2007. Valiéndose de estos recursos que sustancialmente confluyen para formar el NIR ahora el Gobierno se compromete a indicar en una relación que transmitirá a las cámaras dentro de dos años de entrada en vigor de la ley las disposiciones estatales vigentes, evidenciando las incongruencias y las antinomias normativas.

3. Diciembre del 2009, comienza a funcionar la norma guillotina de la cual hablaremos enseguida

4. Diciembre 2011. Fin del periodo de revisión de aquellos decretos emanados para confirmar o revisar todas aquellos que establezcan un sentido de prórroga para las leyes guillotinadas, salvo los códigos, lo s textos únicos y las reformas realizadas por lo Union Europea.

La técnica de la ley guillotina funciona en este modo: Todas las leyes que fueron aprobadas antes de 1970 quedan automáticamente abrogadas si no hay una ley especial que les reconozca validez y eso puede hacerse hasta el mes de diciembre del 2009.

La idea de fondo consiste en invertir la carga de la prueba en cuanto a la vigencia de la ley (y de otros actos con fuerza de ley): todas las que fueron publicadas antes del 1 de enero de 1970, si el legislador actual no le dio nueva validez se consideran implícitamente abrogadas.

La ley excluye expresamente de esta abrogación “las disposiciones del código civil, penal, de procedimiento civil y de procedimiento penal, en el código de navegación… y en otro texto normativo que contenga en el epígrafe la indicación código o texto único”. Esta norma guillotina con sus excepciones no contempla casos como los relativos a obligaciones impuestas por normas comunitarias o en materia de previdencia o asistencia que son constitucionalmente inderogables.

Tanto la primera ley de simplificación legislativa cuanto la actual 246/2005 no establecen la adopción de reglamentos de abrogación su centro parecen constituir los elementos de reordenación legislativa mediante los así llamados códigos de sector¹⁷

La primera ola de ordenación legislativa producida por la primera ley de simplificación produjo ( una reacción de la doctrina y del Consejo de Estado. Acogiendo una sugerencia del Consejo de Estado en Sede consultiva¹⁸el 1 de la ley 246 permite expresamente al Gobierno (entendiendo por tal el Ejecutivo del Primer Ministro) puede completar el proceso de cada materia siempre que pueda mantenerse en los limites establecidos por el art 117 de la Constitución, segundo inciso.” emanando aun contextualmente al decreto legislativo de reordenación una recolección orgánica de las normas reglamentarias que regulan la misma materia, si es el caso adecuándolas a la nueva disciplina de nivel primario y simplificándolas” Como puede intuirse lo importante van a ser los códigos de sector y esta nueva ley introduce un letra importante en el inciso 3 al art 20 de la ley 59 de 1997, una letra a-bis) en la cual se autoriza al Gobierno a operar , a través de decretos legislativos que contienen los códigos de sector el “coordinamiento formal y sustancial del texto de las disposiciones vigentes aportando las modificaciones necesarias para garantizar la coherencia jurídica, lógica y sistemática de la normativa y para adecuar, actualizar y simplificar el lenguaje normativo”

Se trata de un elemento relevante pues agrega a la coordinación formal la sustancial. Como sostiene Lupo¹⁹“el problema es no el tradicional en distinguir entre textos únicos (códigos) innovativos y textos únicos compilativos, sino el de ver si los “códigos de sector” innovativos en sí mismos , son de algún modo distinguibles de los decretos legislativos que pueden llamarse de reforma o sea de los cuales se proceda a intervenciones de profunda revisión de la disciplina vigente, inspirados por lo tanto a principios bien diversos, cuando no opuestos, respecto a los cuales está formada la disciplina vigente.”

Y esta distinción tan sutil parece reforzada a favor de una reforma profunda transformada de simple revisión con las facultades que se dan al Gobierno dentro de un año de entrada en vigor de los “códigos de sector” la emanación de decretos legislativos integrativos y correctivos referidos tanto a las delegaciones contenidas en la ley 246/05 como a las contenidas ya en la ley 229/03 en el art. 18.

Es necesario agregar que los decretos gubernamentales deberán ser adoptados con un complejo procedimiento que prevé un dictamen vinculante de la comisión bicameral a la que se refiere el art.14, inc. C. n 19 que toma el lugar de aquella prevista por la ley 59 del 1997. Deben respetarse además, los principios tan numerosos cuanto vagos indicados en el art 14 inc. c. n 14 y los del articulo 20 de la ley 59 de 1997.²⁰

En Italia ha habido una reforma constitucional del Titulo V relativo a las relaciones entre el Estado Nacional y las Regiones: sustancialmente se ha dado vuelta la relación entre estos Entes. Hasta la reforma todo lo que no estaba expresamente delegado a las Regiones pertenecía al Estado Nacional. Desde la reforma se ha dado vuelta sistema tornándose una solución parecida al viejo artículo 104 de la Constitución Argentina: Las Regiones retienen todos los poderes legislativos que no hayan dado expresamente al Estado Nacional. Pero una cosa es partir de estados y unirlos en una constitución federal y muy otra partir de un estado unitario, con la novedad de las autonomías locales, pero aun sin una estructura jurídica robusta y clara.

Falta saber qué (e) puede hacer cada uno. Las regiones se han dedicado a reformar sus respectivos estatutos, de acuerdo con la reforma constitucional pero faltan todavía estrategias completas desde el punto de vista legal para hacer efectivas muchas de las medidas ya existentes en los Estatutos regionales.

La simplificación legislativa que las Regiones han practicado con mayor entusiasmo y convicción del gobierno nacional es una buena prueba de la posible colaboración para dar al país un sistema cierto de normas vigentes.

Ya la Corte Constitucional dijo que el art. 117 de la constitución no puede ser interpretado simplemente delineando las competencias rígidamente del Estado Nacional y de las Regiones. En general la mayor parte de las leyes que se están dictando en estos momentos tienen que ver, por razones de naturaleza, a varios ámbitos de competencia: materia de competencia estatal: la competencia, la tutela del ambiente y los niveles esenciales. Por su carácter transversal y su finalidad de tutela de instancia unitaria, pueden bien decidir sobre ámbitos de competencia regional. La misma distribución de las funciones administrativas en los diferentes niveles de gobierno puede influir (influenciar) sobre el reparto de las competencias legislativas²¹

Juntando estos temas se ha dado ya una primera intención de acción conjunta entre la Presidencia del Consejo de Ministros, el Senado y la Cámara de Diputados.

Conjuntamente con las regiones ha nacido el proyecto Inforegioni. El Proyecto trata de “la informatización de las leyes vigentes: hacia reglas y proyectos comunes entre el Estado y las Regiones”

En sustancia se trata de la actualización y mejora del Proyecto Nir, explicado antes: esto es la creación de un portal único con un solo sistema de búsqueda de todas las leyes nacionales y regionales via Internet.

En esto se está tratando de seguir las directivas comunitarias emergentes del acuerdo Institucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y la Comisión europea llamada “legislar mejor”ⁱⁱ. El portal donde buscarlo se llama EUR- Lex.

Sin perjuicio del trabajo de estas comisiones enumeradas, la última ley de simplificación prevé la constitución de otra comisión que parecería el resumen de todas pues debe ocuparse de :

1. La determinación de las leyes vigentes regionales y nacionales, conforme a los criterios de manuales de técnica legislativa vigentes en Italia. Desgraciadamente no existe un Manual Único, sino que hay uno para cada Cámara, otro de la Presidencia del Consejo de Ministros y otro para las regiones. Afortunadamente las diferencias no son tales de hacer vano el trabajo común, pero lo complican. Por eso he usado el plural “manuales”.

2. La relativa actualización en las bases de datos jurídicos para que lleguen a constituir un cuerpo cierto en NIR.

3. La aplicación concomitante de las reglas del Impacto sobre al Reglamentación sobre todas las leyes y disposiciones normativas emitidas por el Ejecutivo, el Legislativo o las Regiones.

El proyecto inforegiones se propone “hacer accesible a través de un portal con una modalidad unitaria de consulta de la producción normativa de las regiones. Realizar un soporte a la gestión de los procesos de elaboración y aprobación de actos normativos que produzca en la fuente documentaria el formato XML. Constituir los presupuestos tecnológicos para consentir la promulgación telemática de los actos normativos”²² A él se debe agregar el proyecto relativo a la actuación del artículo 107 de la Constitución que por la ley de presupuesto del 2003 ha sido dotado de 25 mil millones de las viejas liras y en el cual colaboran la Presidencia del Consejo de Ministros, La presidencia de amabas cámaras con los cuales colabora el Ministerio de la Justicia y la Corte de Casación. La secretaria técnica del grupo esta asegurada por el CNIPA.

La iniciativa es buena, parte de necesidades concretas y se lleva adelante por personal competente del cual Italia tiene una buena cantidad. La bibliografía italiana en materia de técnica legislativa y racionalización de la ley es impresionante. Los propósitos son más que aceptables y entran en el canon general que afortunadamente está atravesando toda la cultura occidental de poner orden en la legislación y darse reglas ciertas para la legislación futura.

Tal vez sea criticable el hecho de querer fundir en una sola tres cosas que son interdependientes pero separadas: Una el inventario de todas las leyes existentes y la eliminación de todas aquellas que en razón del objeto cumplió, o del tiempo pasado , u obsoleto o perteneciente a una parte de la legislación abrogada o derogada por legislación posterior en forma tacita. Para hacer eso y para que dure en el futuro es necesario adoptar un Manual de Técnica legislativa unitario. Dos: la creación de un portal unificado para todas las disposiciones normativas a nivel nacional, regional y local. Y en su caso, la posibilidad de consultar también normativa supranacional como la Union Europea o el Mercosur. Tres la medición del impacto de la legislación antes de promulgarla, durante su vigencia y al final como resultado. Esto es el AiR.

Más criticable es aun el hecho de legislar de “a puchos”. Tener varias leyes sobre simplificación es algo muy distinto a tener una ley del digesto como la 24967. Podrá tener defectos, es obvio, pero son unívocos. Además falta una autoridad central que diga las ramas del derecho a las cuales debe ajustarse toda la legislación y toda la búsqueda de normativa en general es esta: …. Como ha hecho la ley argentina introduciendo arbitrariamente 26 materias.ⁱⁱⁱ Mientras este paso no se de, toda la legislación italiana quedara a merced de los excelentes juristas que tiene el país y que son su orgullo. Cada uno experto y maestro en su disciplina. Pero no basta, es necesaria una visión de conjunto que diga donde comienza y donde termina una disciplina y comienza otra y esto difícilmente se podrá logar por consenso espontaneo.

Finalmente establecer fechas sin tener esclarecida la materia es más una promesa que un normal acto normativo. La impresión general que tienen los juristas es que al llegar a la fecha final, diciembre del 2011, habrá prorrogas generalizadas o logradas por recursos frente al posible daño de un bien constitucionalmente protegido con una abrogación por ley guillotina.

Esperamos equivocarnos y que – como decía Hegel - el tiempo, nos de las duras replicas de la historia.

CONCLUSION

Todo lo expuesto apunta a fortificar el estado de derecho como garantía para la vida mejor del individuo y de la sociedad. Está claro que afianza el criterio de legislar menos para legislar mejor que utiliza expresamente el acuerdo inter institucional del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comision, denominado “legislar mejor”²³ Es decir no solo los estados nacionales sino las instituciones de los estados supranacionales advierten la necesidad de legislar muy poco, pero hacerlo en condiciones excelentes para que la vocación primigenia de la norma: ser cumplida, pueda ser una realidad.

Los anacronismos y las intenciones encubiertas deben dejar paso a la transparencia y certeza. No debemos olvidarnos que el Estado se legitima sirviendo idóneamente a los ciudadanos. Una de las condiciones de la “buena democracia” es la aceptación que logra por parte de los individuos y sujetos colectivos que son gobernados por las leyes que se crean. La norma clara no elimina la interpretación pero la facilita. Saber qué hacer, tanto para funcionarios como para ciudadanos, significa un aporte esencial para la paz y el desarrollo de los pueblos. No puede haber norma clara en un sistema jurídico contaminado.

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